杜特地南海政策的变与不变

作者：胡鑫（原载中国南海研究院）

杜特地自去年6月执政以来，一改其前任阿基诺三世在外交政策上向美国“一边倒”的态度，频频向中国示好，改善对华关系，主动淡化双方在南海问题上的争端，使中菲重新回归到通过谈判方式管控分歧的正确轨道上来。然而好景不长，2017年4月6日，杜特地强硬表示要占领全部属于菲律宾的南海岛礁，并要在菲独立日当天登上中业岛升国旗。杜还声称，要用豪华巨轮更换早于1999年在仁爱礁坐滩的千疮百孔、破烂不堪的登陆舰。杜特地又出惊人之语，但这次却并非嚷着要与盟友“分手”，或者辱骂美国总统，而是让人怀疑其在南海政策和对华态度上的“反水”。

正当观察者们认为其出尔反尔，终于露出其本来面目时，13日，在沙特阿拉伯访问的杜特地又突然改口，表示重视中菲友谊，决定不去中业岛升国旗了。杜更是夸张地说，如果未来菲律宾变得富有，战争景象消失，没有任何危险时，他会考虑把菲在南海的岛屿“卖给”中国。

细心观察，不难发现，杜特地此类前后反复的言语和表态并非个例。如何正确看待和深层次地理解杜特地表态的无常变化，避免我外交行动被杜特地的前后矛盾态度牵着鼻子走，需要深刻把握杜特地在南海对华政策上的“变与不变”。

国家利益是一国对外政策和交往的出发点和落脚点。杜特地虽然在对外关系问题上语出无常，但纵观其执政后的外交政策，不难发现，始终不变的是其发展菲律宾的决心，是摆脱阿基诺三世一面倒向美国而造成的负面政治遗产的努力。通过杜特地言论探究其对华摇摆态度，尤其是在南海问题上的不断反复波动，除其本身塑造的“魅力型领导人”固有的表演性政治行动套路等表层原因，更重要的是以下两个深层次根源。

其一，菲律宾重回“大国平衡战略”，不断在中美间寻求平衡与关注。阿基诺三世打破菲“大国平衡战略”，一味追随美国的政策降低了美对菲的拉拢成本，这意味着菲不但没有获得预想中美国“老大哥”的特殊照拂，还顾此失彼地错过了搭乘中国经济快速发展的列车的良机，陷入窘迫境地。就此，杜特地发表强硬表态的时间节点很耐人寻味。4月6日，正值习近平总书记与特朗普总统第一次会面，这在中美菲三角关系中产生微妙变化。杜特地虽为重新构建中美菲之间的三角平衡而向中国靠拢，却不希望看到中美跳过其在南海问题上达成共识，使菲律宾陷入无足轻重的尴尬境地。故而，杜特地适时跳出来提醒中美切莫忽略菲的特殊地位和作用：敲打中国，菲虽然淡化南海争端，重回谈判正轨，但并没有放弃利用南海仲裁裁决向中国“秋后算账”这张牌；提醒美国，要想在亚太地区利用南海问题对中国形成战略挤压，菲律宾作为老牌盟友，仍然可以成为美反制中国崛起的关键抓手和节点。

其二，菲律宾国内政治生态的复杂性和矛盾性。菲律宾人的国家观念一直相对淡漠，大部分人更关注本地事务，而非国家大事。1565－1898年，西班牙对菲律宾进行了长达300多年的殖民统治。在此期间，被西班牙殖民者挑选出来参政的少数本土精英，成为今天菲家族政治的雏形。美国取代西班牙后，尝试将两党制植入，但自始至终两党制仍受制于家族政治，形成了当今菲律宾弱国家、弱政党、精英政治、家族政治且易碎片化和震荡性的特殊政治生态。独立后，在国内一直占有重要地位的菲军方，长期依靠美国的支持和援助，离不开美对其地缘政治安全的保护，另一方面菲军方为推动国会批准军队现代化计划，仍需南海问题保持一定热度和烈度。因此，菲军方在对待南海问题上常常扮演激进政策推手和急先锋的角色，而与其他外交决策主体龃龉不断。杜特地作为国家最高领导人，需协调国内各势力的关系，以维护其政权稳定，同时还要最大限度地维护菲国家利益。菲这种复杂和矛盾的国内政治生态，通常会反映在对外政策表态的不稳定。

因此，我们应该跳出南海，立足菲律宾整体国家利益，尽可能客观地看待南海问题，在厘清影响其对外政策的根源后，寻找出判断菲对华政策特别是南海政策变化的三个标准：一是菲是否会重打仲裁裁决这张牌，重新唤起中菲南海争端；二是中美菲三角“战略平衡”是否会被打破，导致菲重新完全倒向美国怀抱而再次恶化中菲关系；三是菲国内政治生态是否会发生重大变化。

为了尽力防止杜特地打破当前的国家主要矛盾的顺序考量，将南海问题摆到国家经济和社会发展的序列之前，我国应该拿捏准杜特地对华政策表态的变与不变的背后意涵和战略背景，淡定应对，“以不变应万变”，时刻掌握主动权。

首先，不论这些不同表态是杜特地设计好的表演或有计划性的红白脸的相互补台和配合，还是杜与外交部门出于菲安全基本问题上意见不合而导致的真情流露，我们都应透过现象看本质，不应被一时态度所惑，坚持自己一贯的立场和主张。

其次，开展针对中菲仲裁裁决的批驳工作。虽然中菲仲裁案已翻篇，我也坚持裁决仅是“废纸一张”，但使裁决真正成为一张废纸，从根本上打消菲利用裁决勒索中国的可能性，就需要开展针对裁决全面有效的批驳工作。

最后，我应持续发展与菲经贸关系，努力将菲纳入中国经济快速发展的列车上，增大菲对华友好关系的“反水”成本，降低菲对华政策波动的幅度和频度。

随着国际形势和格局的变化以及菲律宾国内政治生态的演变，菲对华态度仍然会不可避免地出现波动和反复。也许这正是杜特地想努力达成的另一种平衡。中国应该怎么办，值得深入考量，审慎把控菲南海政策变与不变，采取相对合理的应对策略，为我外交创造更多自主空间。（作者是中国南海研究院海洋经济研究所副研究员）