让南海问题早点回归本位

作者： 吴士存
随着“南海仲裁案”翻篇,南海形势日趋降温,南海问题也开始逐步回归双边磋商和谈判协商解决的正道,域内外国家对南海问题的注意力亦由争议向合作转移。越、菲、马等国领导人先后访问北京,并在南海问题上达成了诸如通过谈判和协商解决分歧、管控危机推动合作、加速“南海行为准则”磋商等一系列新的共识。在目前形势下,少数国家如试图在南海再掀风浪,则不仅不合时宜,也会因缺少域内国家的呼应和支持而孤掌难鸣。

美国在南海对华制衡政策不会变
如何看待当前的南海形势?目前出现的改善势头是否意味着南海“柳暗花明”或可以从此“高枕无忧”?如何才能保持目前这种向好发展势头?要回答上述问题,首先还得了解南海问题的实质,以及中美当前围绕南海问题冲突和博弈的走势。

20世纪70年代前,整个南海地区风平浪静。随后因南海地区发现石油天然气资源和《联合国海洋法公约》的诞生,南沙争议随之产生和发展。进入21世纪以来,由于少数域外国家的介入、尤其美国“亚太再平衡”战略的推进,其他争端国谋求自身南海利益最大化、固化其非法占领,使南海问题逐步演变成争端国和利益攸关方围绕地缘政治、航道控制和自然资源开发的激烈博弈。

南海争议实质的演变、南海博弈游戏规则的变化、争端方和利益攸关方战略目标和利益诉求的调整,使得地缘政治竞争成为驱动当前南海形势发展的主要因素。首先,随着美国“亚太再平衡”战略中的南海因素上升,中美南海地缘政治和海权争夺也更加明显。其次,军力博弈将成为未来南海地缘政治竞争中的一个显著特征,以中美军力博弈为主线,美国或美国及其盟国进入中国控制岛礁12海里可能“常态化、机制化”。未来美国可能在南海周边地区建立更多军事基地或与南海周边国家进行更多军事合作,旨在保持对中国的军力优势。不仅如此,未来美国还将试图在地区安全机制构建和规则制定上发挥影响力,如在幕后影响“南海行为准则”的磋商、试图主导东亚峰会、坚持《海上意外相遇规则》在南海适用于中国海警等,以维护美国在本地区的霸主地位和地缘政治利益。

但我们也必须看到,随着美国下届政府可能对“亚太再平衡”战略有所调整和收缩,我国通过推动南海海上合作和共同开发,把南海建设成“和平、友谊、合作之海”机遇期可能相对延长,运筹和经营南海的战略环境可能会有所改善。美国政治党派更替和政权更迭或将引发亚太地区安全格局调整和重塑,不排除南海局势将出现“间歇性的平静和暂时性的相对稳定”。
如何看待未来中美关系中的南海因素?以及中美南海博弈的走向如何影响整个南海形势?笔者认为,因为南海问题从美国的视角来看关乎“航行自由、国际法和国际规则,以及美国的盟国和伙伴利益”,所以无论特朗普政府是否继续推进“亚太再平衡”战略,中美两国在南海的博弈不仅会继续,而且会随着中国的日益崛起和美国在亚太的利益日益增多而趋于紧张和激烈。同时因为中美在南海的冲突和博弈是结构性的、战略性的,甚至是不可调和的,中美南海矛盾涉及地缘政治之争、海权之争和东亚秩序主导权之争。从这个意义上讲,美国从军事和外交上在南海对我进行围堵和制衡的政策不会发生颠覆性变化。

抓住机遇保持南海局势向好发展
不过,鉴于菲、越、马等声索国的南海政策和对华态度调整,由仲裁裁决引发的南海争议高位运行的态势趋缓和降温,南海争议的解决回归正轨,我国以岛礁建设为中心向地区国家和国际社会提供公共服务产品逐渐成形,“南海行为准则”磋商正稳步有序推进。作为南海和平稳定的建设者和捍卫者,我国应该抓住当前南海形势向好发展的有利时机,从中美关系、中国和其他声索国关系,以及中国东盟关系三个层面着手,稳定南海形势、引导南海局势继续保持目前的良好发展态势。
第一,中美在南海构建避免误判、减少对抗、管控危机的军事关系。美国应对抵近侦察、进入中国所控岛礁12海里保持克制,避免利用裁决向中国施压和将日本等盟国纳入针对中国的南海联合巡航行动,不在南海周边建设针对中国的军事基地和进行针对中国的联合军事演习。作为回应,中国应承诺尊重各国依据国际法享有的“航行自由”权利,避免岛礁建设的过度军事化和暂不宣布南海方向的防空识别区。

第二,中国与东盟各国应加速“南海行为准则”磋商,制定准则磋商的“时间表”和“线路图”。对于“准则”制定的紧迫性和重要性,需从建设南海地区安全机制和解决南海地区危机管控机制缺失的高度加以认识。稳步推进“南海行为准则”的磋商,亦可在一定程度上抵御域外国家对南海事务的干预和介入。
第三,根据《公约》123条闭海、半闭海合作义务的规定,围绕海洋环境保护和生物资源可持续利用等议程探讨建立“南海沿岸国合作机制”。如:从渔业合作开始,探索在南沙地区建立多边渔业协定,确定争议地区的渔业资源可捕量、禁渔期和入渔制度。从紧迫议题和低敏感领域着手,本着“先易后难、先简单后复杂”的原则推动海上合作、唱响南海合作的主旋律。
第四,考虑启动中国与南海沿海国海岸警卫队《海上意外相遇规则》磋商,避免因海上执法领域的规则缺失而引发海上不测事件。同时利用我部分岛礁的民用设施与周边国家探索建立人道救援合作的机制化安排。

第五,根据“双轨思路”的机制设计,逐步建立中国与争端国之间的、着眼于危机管控和争端解决的双边磋商机制(中-越,中-菲,中-马,中-文莱)建设,从而把“双轨思路”由构想变为现实。随着中菲关系的不断改善,可考虑首先着手建立中菲两国政府间的高级别磋商机制,就中菲南海争议、黄岩岛入渔制度、危机管控和共同开发等问题进行探讨。
南海的和平与稳定不仅关系到本地区国家和人民的发展利益和福祉,同时也是整个国际社会的重大关切。所以,让南海回归平静、让南海争议回归本来属性,维护南海地区的持久和平与稳定需要声索国、沿岸国和利益攸关方,乃至整个国际社会的不懈努力。(作者是中国南海研究院院长、外交部外交政策咨询委员会委员)