21解读｜25年期城投贷款再辨析：能投么？投向哪？可用于化债么？

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道近日25年期的超长期城投贷款引起市场广泛关注。多位接近大行人士表示，目前并没有关于融资平台新增贷款期限拉长到25年且暂免四年本金或利息的贷款政策出台。实际上，银行在办理贷款业务时，要结合项目的具体情况、主体的偿债能力、风险水平等各种因素，综合考虑后才会审批放贷。与此同时，市场上也有“银行向城投投放超长期贷款”的信息。
记者了解到，银行向融资平台投放超长期项目贷款并非新鲜事，以前也存在，主要投放于高速公路、棚改、保障性住房领域，这类项目一般是重大项目且有收益、融资平台资质也较好。
去年以来，国有大行加大了对超长期城投项目贷款的投放，重点水利项目贷款期限可长达45年。主要原因在于房地产领域贷款疲弱，银行面临信贷投放压力，优质平台重大项目是当前环境下对公信贷投放的较好选择。
而市场关注的则是用超长期贷款化解地方债风险，尤其对高风险地区的城投进行贷款支持。但在当前的政策框架下面临约束较多，比如如果新发放一笔贷款置换隐性债务，原债务需要满足很多限制条件。与此同时，新贷款的期限最多只能是五年，因为置换原隐性债务的贷款也会被认定为隐性债务，而隐性债务需在2028年前化解完毕。
超长期项目贷款一直可投放
根据2009年原银监会印发的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》，固定资产贷款方面，贷款人应在合同中与借款人约定具体的贷款金额、期限、利率、用途、支付、还贷保障及风险处置等要素和有关细节。项目融资是固定资产贷款的一类，前述业务指引规定，贷款人应当根据项目预测现金流和投资回收期等因素，合理确定贷款期限和还款计划。
今年初，原银保监会对两个办法做出修订形成征求意见稿。其中明确，固定资产贷款期限原则上不超过10年，办理期限超过10年贷款的，应由总行负责审批，其中经营范围为全国的银行，可授权一级分行审批。
项目融资方面，贷款人应当根据项目建设运营周期、项目预测现金流和投资回收期等因素，合理确定贷款期限和还款方式。首次还本日期应不晚于项目达到预定可使用状态满一年，还本频率原则上不低于每年二次。项目经营现金流主要体现为按年整体一次性流入的，还本频率最长可放宽至每年一次。
换言之，在今年之前，监管部门并未对固定资产贷款、项目贷款期限作出强制限制。今年则对贷款期限作了优化，但也没有禁止超长期的项目贷款。从过往看，银行向地方融资平台投放超长期贷款的案例不少。
比如，2014年11月，农行安康分行与陕西省交通建设集团公司签订了《国家高速公路（G4213）安康至平利高速公路项目人民币资金银团贷款合同》，由农行向该项目提供总额15亿元、期限23年的贷款支持。
再如，2016年5月，南通市保障房公司申报的棚改四期项目获批农业发展银行120亿元棚户区改造专项贷款，期限25年，利率较同期银行贷款基准利率下浮20%。
再比如，2021年4月，河南省水利投资集团公司下属的出山店水库和前坪水库的水费收益权转让项目获得中行河南分行4.98亿贷款。
据当时的报道，出山店水库和前坪水库项目均为国家172项重大水利工程项目，合计总投资达121.3亿元，已经基本完工，并取得了取水许可，两个项目承担着下游流域相关县区的供水和灌溉，具有较好的经营性收益。河南水投出资收购供水经营权，并由此向银行申请固定资产贷款用于支付收购款，金额为约为4.98亿元，贷款期限为25年。河南水投经收购取得供水收费权后，负责水库供水的经营管理事项，水费收入归属河南水投，河南省水利厅下属的水库管理局收到转让价款，可将该部分资金用于项目结算或其它水利项目建设。
今年以来，类似超长期的城投项目贷款投放案例也不少。比如今年2月，河南铁建投集团与8家金融机构签订银团贷款协议，向平漯周高铁项目提供190.5亿元利率不超过3.5%的贷款，这是河南首笔45年期超长期限贷款和单笔金额最大的铁路项目银团贷款。
今年6月，浙江省乐清市发布消息称，甬台温高速公路（G15沈阳至海口国家高速公路）改扩建工程温州湖雾岭隧道段银团贷款合同成功签署，创该市非公益性基础设施贷款最低利率。该笔项目贷款期限为29年，贷款年利率为3.2%（5年期LPR减110BP），融资成本创乐清市内非公益性基础设施贷款最低利率。
今年7月，青文高速公路（文成段）项目银团贷款签约。青文高速公路（文成段）估算总投资54.5亿元，由交通银行、建设银行、中国银行、农业银行、工商银行、文成农商银行组成项目银团，总额32.7亿元，期限29年，贷款年利率为2.99%（5年期LPR减121BP）。
总体来看，超长期城投项目贷款一直可投放，主要投放高速公路、铁路、棚改、水利等领域。项目一般是重大项目且项目有一定的收益水平，项目主体一般是交投、铁投、水投等相对优质的城投公司及下属子公司。实践中，城投公司要将项目的收益权质押给银行。
去年以来，为支持水利投资，水利部和国开行、农发行、工行、建行、农行等多家国有大行印发文件，支持重大水利建设项目贷款融资，提出重点水利项目贷款期限可达45年。
比如工行提出，对国家重大水利工程、水利部和工行联合确定的重点水利项目贷款期限由原来的20—30年进一步延长，最长可达45年，根据项目类型、现金流测算等因素还可适度延长，宽限期在项目建设期基础上合理设定。在贷款利率方面，优先将水利行业客户纳入自主定价授权客户名单、总分行重点客户名单并执行优惠利率定价授权。
记者了解到，近期国有大行投放超长期项目贷款的逻辑在于，去年以来房地产市场疲弱，导致个人按揭贷款和开发贷增长乏力，其他类型的贷款无法弥补房地产贷款的下降，由此导致信贷需求的青黄不接。在此背景下，银行有稳信贷的压力，城投公司有现金流的重大项目由此成为银行争抢的优质资产。
用于化债面临诸多约束
市场高度关注的则是用超长期贷款化解地方债风险，尤其对高风险地区的城投进行贷款支持。但在当前的政策框架下面临的约束较多。
地方债分为多种类型，但用贷款化解地方债主要指向隐性债务、经营性债务两种。其中，隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。对于隐性债务，监管部门要求地方用5-10年的时间化解完毕，也就是在2028年之前化解完毕。
对于新发一笔贷款置换隐性债务，这是政策允许并支持的，2019年后各类银行都有参与，但有诸多限制：一是平等协商；二是债权债务关系清晰，对应资产明确，项目具备财务可持续；三是具体操作中，按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；四是融资资金只能用于还本；五是借新还旧期限有限制，原则上小于化债期限（新债到期期限是2028年底之前）；六是在隐性债务系统全过程登记反映，确保全过程可跟踪追溯等。
在隐性债务置换进行四年后，符合置换条件的隐性债务可能所剩不多。另外，考虑到隐性债务要在2028年前化解完毕，当前银行提供的置换隐性债务的贷款期限最长只能是5年期，即2028年前银行贷款到期。
实际上，当前市场所期待的模式和2019年的镇江模式类似。比如，2019年初媒体报道称，镇江试点化解地方隐性债务方案的设想总体上由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，利率在基准左右，由镇江市财政局下属的资产管理公司作为承接主体，再以普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。
国开行一位行级领导2019年末在公开论坛上表示，我们非常愿意出手帮助地方政府化解债务风险。2019年国开行成功参与了山西省交通债务的化解，该方案也获得财政部的通过。
“镇江存在还款压力大、成本高的问题，镇江也想拉长期限、减少当期财政负担。我当时也参与谈过，但镇江报的方案未获财政部通过。山西的项目通过公司化运作，整个项目具备有现金流，但镇江的项目是纯公益性的。”该行级领导称。
至于存量隐性债务的展期，同样面临2028年要将隐性债务化解完毕的要求，也就说目前最多只能展期5年。当然对于超长期贷款置换隐性债务，也存在一种可能，就是隐性债务转为经营性债务，然后再进行置换，但隐性债务转为经营性债务的核心要件也是项目要有收益和现金流。
至于经营性债务的置换、展期，监管并无硬性要求，主要由债务主体和银行市场化协商为主，近年来以展期为主，领域集中在高速公路领域。
比如2019年山西交控成立后，将原来34个政府还贷高速公路单位整合重新组建为16个高速公路分公司，将所属路桥集团、交投集团、高速集团等管辖的经营性高速公路按照行政区划逐步纳入16个高速公路分公司管理，创新运营体制机制，使其具有现金流。2019年上半年，该公司向国开行等银团平移置换债务2337亿元。
再如，2020年5月甘肃省内16家主要银行与甘肃省公航旅集团举行债务重组协议签约仪式。协议签署后，公航旅集团1673亿元的收费公路债务利率调低，还款期限统一熨平至30年，平均每年还本支出下降约200亿元，利息支出下降15亿左右。
某股份行信贷部人士称，对于银行而言，高速公路是少数能够兼顾高投放和低不良的信贷资产。对地方政府而言，高速公路偿还债务主要依靠通行费收入，但是每年的通行费收入相对于债务本金而言明显偏小，地方政府存在较大的债务压力，因此对债务进行重组、平滑期限就成为双方的诉求。